中国经济导报：一个小镇为何能引入亿元资本做公共项目（为什么小镇）

一个小镇为何能引入亿元资本做公共项目
海南省海口市云龙镇新型城镇化建设的实践

中国经济导报 11-13 B08版　　

　　你能想象仅仅是一个小镇，它也有自己的产权交易平台——“土地银行”;也有重点建设项目库。而且这个镇还通过项目股权融资和资产证券化的方式，撬动民间资本进入基础实施和公共服务项目建设，各类资本公平进入示范镇基础设施、公用事业和公共服务领域的投资已达1亿多元。

　　这就是海南省海口市琼山区云龙镇。当然，该镇能够实现上述成果，前提是他们此前已经打出一套组合拳，包括“规划先行-六权确权-增减挂钩-产权交易”等。

　　规划先行：“四规融合”不“打架”

　　海南省海口市琼山区云龙镇地处南渡江水源保护地东岸，是全国生态文化名镇、也是海南省革命老区。2012年9月，海口市将云龙镇确定为第一个试点的“计划单列镇”;2013年，海口市将云龙镇作为第一批“统筹城乡示范镇”。昔日的“红色云龙”开始了在新型城镇化发展之路的探索。

　　推进新型城镇化建设，云龙镇曾面临着许多的困惑——一片一区、一街一路、一房一楼如何建设;一花一草、一木一林、一山一水如何保护;是以资源换效益、还是固守生态之美;是大拆大建、还是循序渐进;是急功近利、还是遵守市场规律……

　　对此，云龙镇强化了“规划先行”的理念，提出通过规划带产业、规划带项目、规划带投资、规划带人口来科学指导和引领示范镇建设。不过，一个地区的规划有多个基础规划、专项规划，而这些规划在编制、审批、实施、监督等方面如何相互融合又成为一个难题。

　　在这方面，云龙镇创新性地提出了“土地规划、城镇总规、生态规划、国民经济与社会发展规划是基本规划，一个都不能少，更不能相互‘打架’”的“四规融合”理念。在实践中，云龙镇围绕“四规融合”抓规划编制，先后将产业发展规划、城镇建设规划、土地利用总体规划、生态环保规划、给排水专项规划、镇区控制性详细规划等11项规划融合到“四规”中，从而实现了以一张总规图来把航和统筹云龙示范镇的建设发展。

　　还得一提的是，云龙镇建成了海南省第一个乡镇规划展览馆，打造出一张展示云龙示范镇建设风采的靓丽名片。

　　六权确权：有望于年底全面完成

　　推进新型城镇化建设的重要内容之一，就是解决城乡要素自由流动的问题。其中，盘活农村土地资源，建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，赋予农民更多财产权利，让改革开放的成果惠及广大老百姓，更是改革的关键。

　　为此，云龙镇从2013年5月以来，就在海南省率先开展集体土地所有权、集体土地使用权、林权、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权等农村“六权”确权登记颁证，整合国土、林业、农业、住建等部门形成合力，为农村不动产统一登记趟新路。

　　海口市琼山区委常委、云龙镇委书记刘立武在接受中国经济导报记者采访时表示，在推进“六权确权实施颁证”过程中面临诸多难点，如技术标准不一、法律规范不协调、错综复杂的历史遗留问题等。对此，在市职能部门和琼山区全力支持下，逐步摸索出“依法办事、因地制宜、尊重历史、重视现状、村民认可”的工作原则，总结出了“把好三关、三个重点、三个自主、三个自愿和土地三化”的确权工作经验。

　　所谓“把好三关”，就是把好方案编制关、把好责任关、把好监督考核关;三个重点：制度规范、测实测准、公平公正;三个自主：让农民自愿确、让农民自主确、让农民自治确;土地三化：推进土地承包经营权股权化、推进集体资产股份化、推进农林资源资本化。

　　此外，云龙镇还专门聘请了专业的第三方来进行航拍勘界、处理数据图表，调查、测量、核准每块田、每宗地、每栋房的地理位置、实际面积。

　　通过这些举措，云龙镇实现了全镇“四至明确、产权清晰、一张图管到底、确权全覆盖”的确权目标。截至目前，云龙镇完成集体土地所有权确权857宗达10.034万亩;土地承包经营权确权测量95个村达7.68万亩;林权确权面积3.48万亩;房屋所有权确权95个村达80万平方米;宅基地使用权确权6603宗达900亩。

　　据悉，云龙镇的“六权确权”工作将于今年12月底全面完成，届时云龙镇将成为海口农村产权制度改革第一镇。

　　增减挂钩：让城乡用地更合理

　　在“六权确权颁证”试点不断推进的同时，云龙镇还积极探索农村存量土地资源“增减挂钩”项目建设，以创新城乡建设用地管理模式。

　　刘立武在接受中国经济导报记者采访时表示，土地确权了，有证了，农民的土地财产权就有了切实的保障。而通过建立增减挂钩项目，可以使云龙镇的城乡用地布局更加合理化和科学化。具体来说，一方面，把农村分散居住的村庄集中安置到镇区住上新房，享受跟城市人一样的公共服务，比如图书馆、体育馆、医院学校及幼儿园等各方面的服务保障。另一方面，土地还是农民自己的土地，只是通过增减挂钩项目将原有村庄建设用地拆建复垦，有效盘活和利用存量土地资源，在保障镇区改造项目用地需求的同时，还可以调剂一部分指标给省市重点项目使用，让农民在土地流转中获得实质性收益和分享新型城镇化建设成果。

　　据了解，目前云龙镇儒来新型农村社区项目即将启动示范区建设，有意愿参与增减挂钩项目的村组数量已达36个，涉及农户1593户、7225人，全部实施后可以整合建设用地1752亩，安置和产业配套需要753亩，可以节余999亩支持其他重点项目建设。

　　产权交易平台：推动投融资体制机制创新

　　为有效盘活存量土地资源和拓宽城镇建设筹资渠道，云龙镇采取了一系列的创新性实践。具体来说：

　　首先，云龙镇建成了海南省第一个农村产权交易平台——“土地银行”，并初步编制完成了农村土地价格评估体系，协调省市金融机构探索产权抵押融资。据介绍，“土地银行”的设立和运行，就是要让农民自愿把自己的存量土地存进“土地银行”进行交易流通，引导农民以土地入股专业合作社来对接金融资本，实现农村土地存量资源的保值增值。

　　其次，建立健全重点建设项目库，切实加强项目的研究、策划、包装、储备，通过项目股权融资和资产证券化的方式，撬动民间资本、社会力量投资进入基础设施和公共服务项目建设，以项目引资金、以项目带产业、以项目促就业。

　　据了解，一年多来，通过创新的城镇化投融资体制机制引导各类资本公平进入示范镇基础设施、公用事业和公共服务领域的投资已达1亿多元，到目前云龙镇全镇8个村、社区全部实现通水、通电、通网络，基本实现行政村道路水泥硬板化;全镇包括交通、水利、供水、燃气、污水及垃圾处理和广电通讯设施等公共服务体系建设，以及镇区与村庄改造、保障房与安置房建设、生态保护设施和文明生态村创建等呈现出百花齐放的建设发展态势。（丁通 王心武）